Directiva de Servicios: Manual de Evaluación para las Entidades Locales

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Con el fin de facilitar la aplicación efectiva de la Directiva 2006/123/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, relativa a los Servicios en el Mercado Interior, el MAP, en coordinación con el Ministerio de Economía y Hacienda, ha elaborado un "Manual de Evaluación de la normativa local potencialmente afectada por la Directiva de Servicios", dirigido expresamente a los Ayuntamientos.

La Directiva de Servicios entró en vigor a finales de 2006 y su objetivo es la eliminación de obstáculos innecesarios y desproporcionados para la prestación de servicios. Será clave para avanzar hacia un verdadero mercado interior de los servicios a nivel comunitario y, al mismo tiempo, supone un importante cambio en la cultura regulatoria española.

La norma permitirá la reducción de cargas administrativas y otorgará mayor seguridad jurídica a los prestadores, además de un incremento de las posibilidades de elección de los destinatarios y una mejora de la calidad de los servicios tanto para los consumidores como para las empresas.

Las Entidades Locales tienen un papel especialmente relevante en esta tarea, puesto que son las autoridades competentes en gran parte de la normativa afectada. La Ley de Bases del Régimen Local les atribuye potestad reglamentaria y las convierte en los sujetos obligados a modificar sus propias normas para adaptarlas al Derecho comunitario.

La Directiva europea y la Ley que la transpone al ordenamiento español, actualmente en fase de Anteproyecto, no sólo obliga a la modificación normativa sino también a poner en marcha medidas para la implantación de procedimientos por vía electrónica y el establecimiento de la ventanilla única y de la cooperación administrativa. Por ello, el Manual elaborado por el MAP se estructura en tres bloques: I Cambios en la normativa local; II Funcionamiento de la Ventanilla Única; y III Participación de las Entidades Locales en los mecanismos de cooperación administrativa. En este número de Carta Local desarrollamos el contenido del primero de estos tres bloques.

Análisis de la normativa local

El Manual elaborado por el MAP explica que lo primero que hay que hacer para conseguir una correcta transposición es identificar toda la normativa que queda afectada por el Anteproyecto de Ley, determinando cuáles pueden contravenir los principios establecidos por éste y comprobando si la norma o procedimiento a examen regula la libertad de establecimiento y la libre prestación de servicios.

La libertad de establecimiento queda definida como el ejercicio de una actividad económica por una duración indeterminada y por medio de una infraestructura estable a partir de la cual se lleva a cabo efectivamente la prestación de servicios. Por ejemplo, la apertura de una tienda. La libre prestación de servicios, por su parte, es el ejercicio de una actividad de servicios por prestadores ya establecidos en otro Estado miembro que vienen a nuestro país a prestarla de forma temporal y sin establecerse. Por ejemplo, un profesional alemán que intermedia en una operación inmobiliaria en España.

El siguiente paso es determinar si la norma o procedimiento que se está analizando se encuentra dentro del ámbito de aplicación del Anteproyecto, que se refiere a los servicios que se realizan por una contraprestación económica y que son ofrecidos o prestados en territorio español por prestadores establecidos en España o en cualquier otro Estado miembro de la Unión Europea. Quedan excluidos de este ámbito una serie de servicios como es el caso, entre otros, de los servicios financieros; los servicios y redes de comunicaciones electrónicas; los de empresas de trabajo temporal; los sanitarios, incluidos los servicios; los servicios audiovisuales, incluidos los cinematográficos; los que ejercen los notarios y los registradores de la propiedad y mercantiles o los de seguridad privados.

No obstante, existen actividades no excluidas del ámbito de aplicación a pesar de que puedan relacionarse indirectamente con una actividad o ámbito excluido. Sería el caso de determinadas actividades cuyas competencias las ostentan las Entidades Locales; como por ejemplo, las autorizaciones de transporte funerario o las empresas de mudanzas, que no se consideran servicios de transporte; o las autorizaciones para la gestión de residuos sanitarios o los servicios veterinarios, que no se incluyen en los servicios sanitarios.

Evaluación

La segunda etapa sería evaluar la normativa que se considere bajo el ámbito de aplicación y determinar qué debe modificarse para adaptarla al Anteproyecto de Ley. Toda norma o procedimiento afectado tiene que seguir un proceso de evaluación. Si hay discrepancia entre lo dispuesto en el Anteproyecto y en otra norma comunitaria primará lo que diga esta última.

Del mismo modo, el Manual recuerda que existe normativa local que desarrolla normas estatales y autonómicas y que, por tanto, los cambios en estas normas locales deberán ser coordinados con las adaptaciones que se realicen de la normativa estatal y autonómica al Anteproyecto. La Ley de Bases del Régimen Local ha sido identificada dentro de la normativa afectada y, por ello, se procederá a su adaptación.

El Manual distingue seis pasos en el proceso de evaluación, deteniéndose a identificar en primer lugar el régimen de autorización y su definición: "cualquier sistema previsto en el ordenamiento jurídico o en las normas de los colegios profesionales que contenga el procedimiento, los requisitos y autorizaciones necesarios para el acceso o ejercicio de una actividad de servicios". En el concepto de régimen de autorización debe incluirse, por ejemplo, un procedimiento en virtud del cual un prestador ha de presentar una declaración ante una autoridad competente y ha de esperar el transcurso de un plazo, en caso de silencio administrativo, para iniciar el ejercicio de la actividad.

También hay que preguntarse si los regímenes de autorización son necesarios, proporcionados y no discriminatorios. El Manual aconseja aplicar la regla general de su eliminación, salvo que su existencia esté justificada por razón imperiosa de interés general, relacionada con el orden público, la salud pública, la protección de los consumidores, la protección del medio ambiente y del entorno urbano, la propiedad intelectual e industrial o la conservación del patrimonio histórico y artístico nacional, entre otras.

Sobre el carácter no discriminatorio del régimen de autorización, se pone de manifiesto que no dé lugar, de manera directa o indirecta, a un trato diferenciado de los prestadores nacionales y de los procedentes de otros Estados miembros. La discriminación no está permitida en ningún caso, ni siquiera para defender un objetivo de interés general.
Si finalmente el régimen de autorización se mantiene, tendrá que aplicarse un régimen de silencio administrativo positivo.

Número de autorizaciones

En términos generales, el número de autorizaciones disponibles debe ser ilimitado y sólo será admisible la limitación de su número por razones de escasez de los recursos naturales o por motivos técnicos. Si el número de autorizaciones fuera limitado, debido a estas dos razones, el procedimiento de selección entre candidatos deberá ser imparcial y transparente, la autorización deberá tener una duración limitada, no podrá renovarse de forma automática y no deberán existir ventajas para el prestador cesante o personas vinculadas al mismo.

Limitaciones temporales y territoriales

Con carácter general, las autorizaciones se otorgarán por tiempo indefinido y tendrán validez en todo el territorio español. En el primer caso, sólo se podrá limitar la duración de las autorizaciones cuando se renueven automáticamente, el número de autorizaciones sea limitado y pueda justificarse por razón imperiosa de interés general.

En el segundo caso, la autorización permitirá al prestador acceder a la actividad de servicios y ejercerla en la totalidad del territorio español, salvo que la limitación impuesta esté justificada por razones de orden público, seguridad pública, salud pública o protección del medio ambiente; resulte proporcionada y no discriminatoria.

Requisitos sobre el acceso y ejercicios de actividades

Todos los requisitos que supediten el acceso a una actividad de servicios o su ejercicio deberán resultar no discriminatorios, estar justificados por una razón imperiosa de interés general y ser proporcionados. Las Entidades Locales suprimirán todo requisito que no cumpla estas tres condiciones y también los considerados requisitos prohibidos por el artículo 14 de la Directiva de Servicios y el artículo 10 del Anteproyecto.

También existen requisitos evaluables (Artículo 15 de la DS y 11 del Anteproyecto que en determinadas circunstancias y en sectores muy concretos podrían estar justificados. No se exige su prohibición total, sino que los municipios podrán aplicarlos de forma excepcional, siempre y cuando sean estrictamente necesarios, atendiendo a una razón imperiosa de interés general.

El Manual señala que conviene tener en cuenta tres cuestiones sobre los requisitos que no pueden exigir las Entidades Locales:

• Los prestadores establecidos en un municipio que desean prestar sus servicios en otro podrán prestarlos libremente sin requisitos adicionales.
• Los prestadores establecidos en otros Estados miembros podrán prestar sus servicios sin establecerse en el municipio, salvo que se trate de servicios de distribución y suministro de agua, de aguas residuales, o de tratamiento y la vigilancia y control del traslado de residuos.
• Los requisitos que obliguen a los prestadores a ejercer una determinada actividad en exclusiva o prohíban el ejercicio conjunto de distintas actividades, deberán ser eliminarlos. Se exceptúan de este requisito los prestadores que realicen servicios de certificación, acreditación, control técnico, pruebas o ensayos.

Simplificación de procedimientos y trámites

El último paso de la etapa de evaluación es la simplificación de procedimientos y trámites, para lo que se aconseja examinar y evaluar el procedimiento y los trámites administrativos asociados que el prestador ha de realizar para poder acceder y ejercer una actividad de servicios. Entre ellos, la remisión de documentos, la presentación de declaraciones, el registro ante autoridades competentes y otras obligaciones, como por ejemplo la de declarar anualmente los datos pormenorizados de las transacciones realizadas.

El Manual señala la necesidad de simplificar estos trámites, eliminando o sustituyendo por otros menos gravosas aquellos que estén duplicados, tengan un coste excesivo, no sean claros y accesibles o puedan suponer comenzar el ejercicio de la actividad con retraso. También apunta la eliminación de la obligación de presentar documentos o datos que no sean estrictamente necesarios o que ya se encuentran disponible en otras fuentes públicas.

Además, la autoridad municipal tiene que aceptar los documentos de otros Estados miembros de los que se desprenda que los requisitos que se piden están cumplidos.

Una vez realizada la evaluación y simplificación de los procedimientos es necesario constatar que éstos son claros e inequívocos, objetivos, transparentes, proporcionados y que son dados a conocer con la suficiente antelación.

Modificación de la normativa

Una vez que la Entidad Local ha procedido a la identificación de todas las normas afectadas y a la evaluación de las mismas, tendrá que modificarlas para adaptarlas a lo dispuesto en el anteproyecto, antes del 28 de diciembre de 2009.

El Manual recuerda que no sólo hay que modificar la normativa afectada sino también no aprobar nuevas normas contradictorias con el anteproyecto.

Tras finalizar el periodo de transposición, la Comisión Europea y el resto de Estados miembros examinarán si el ejercicio de adecuación de la normativa a lo dispuesto en la Directiva se ha realizado correctamente. En caso contrario, deberá repetirse y proceder a realizar las modificaciones pertinentes. Si un municipio incumple sus responsabilidades de adaptación de su normativa, deberá asumir las responsabilidades que se deriven de dicho incumplimiento.

Información adicional:

http://www.cartalocal.es/index.php/cartalocal/actualidad/cambios_en_la_normativa_local_afectada_por_la_directiva_de_servicios